Несовершенство существующей практики
Принципы контрольно-надзорной деятельности — инструменты, которые позволяют обеспечить эффективность действующих законных мер. Их главные задачи понятны: они выступают защитными механизмами для бизнеса и граждан в процессе реализации контроля и надзора. Иными словами, они должны гарантировать права объектов контроля, однако выполняют свою функцию не всегда.
Приходится констатировать, что карательная направленность проверок все еще остается частой практикой во взаимодействии государства и бизнеса. Об этом косвенно позволяют судить результаты контрольно-надзорной работы 2020 года, который был нетипичным с точки зрения осуществления государственного контроля: некоторые меры поддержки бизнеса серьезно ограничили количество проверок. В то же время вместе с примененными административными взысканиями средняя сумма требований штрафа для нарушителей не только не уменьшилась, но и увеличилась.
Эта статистика показывает, что в текущих условиях существующих принципов проведения контрольно-надзорной работы может быть недостаточно для защиты бизнеса. Сейчас ФЗ № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» от 31 июля 2020 года действительно закрепляет восемь принципов. Сегодня надзорные органы должны выполнять проверки и иные надзорные мероприятия, основываясь на законности и обоснованности, оперативности, стимулировании добросовестного соблюдения обязательных требований, соразмерности вмешательства в деятельность, охраны прав и законных интересов, уважении достоинства личности и деловой репутации. Не допускается злоупотребление правом, а при сохранении охраняемой законом тайны должен соблюдаться принцип доступности информации.
На мой взгляд, в текущей версии ФЗ отсутствуют основополагающие тезисы, которые могут придать госконтролю другие необходимые характеристики: законность, обоснованность, справедливость и цивилизованность, безусловно необходимые в современной коммуникации государства и бизнеса.
Потребность в новеллах
Чтобы процесс и результаты контрольно-надзорной деятельности соответствовали потребностям властей, были безопасными, разумными и нацеленными на создание справедливых условий для развития бизнеса, принципы госконтроля нужно дополнить новыми тезисами. Тем более что их необходимость логично вытекает из пунктов и статей существующего федерального закона.
В первую очередь заботы требуют права граждан и организаций при прохождении через госконтроль. Принцип гарантированности прав контролируемых лиц потребует от государства эффективного пресечения или предупреждения нарушений со стороны проверяющих органов. Второй принцип — результативность и эффективность контроля и надзора. Это значит, что сам по себе надзор и контроль со стороны государства должны осуществляться только тогда, когда иные формы контроля неэффективны, а результатом выполненных проверок стали выявленные нарушения каких-либо государственных требований. Еще одно необходимое нововведение способствует снижению административной нагрузки бизнеса — это принцип недопустимости множественности госконтроля и надзора.
Еще два принципа, по нашей оценке, заслуживают возвращения в текущую редакцию закона. Норма-принцип презумпции добросовестности контролируемых лиц, который, по сути, прежде обязывал должностное лицо в процессе выполнения мероприятий по надзору доказать наличие нарушения прежде, чем выписать бизнесу предписание. И принцип ответственности контрольных (надзорных) органов за нарушения прав контролируемых лиц.
Эти тезисы подробно описаны в моей научной статье «Принципы государственного контроля: новеллы и пробелы» сборника «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства»*.
Что это изменит для бизнеса?
Большая открытость информации контрольно-надзорных органов, отсутствие дублирующих функций и избыточных проверок наряду с гарантированностью прав бизнеса и презумпцией добросовестности позволили бы бизнесу рассчитывать на защиту и соблюдение своих прав во время контрольно-надзорных мероприятий. Эти меры также могли бы повысить эффективность коммуникации государства и бизнеса в сфере, которая обязана иметь не карательный, а предупреждающий нарушения характер.
Автор материала: Дмитрий Фесько, к.ю.н., партнер, председатель наблюдательного совета (совета партнеров), руководитель практики инвестиционного и налогового права
* Статья подготовлена на основе публикации в сборнике материалов VII Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 300-летию образования прокуратуры России (Россия, Нижний Новгород, 2–3 июня 2022 года) «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства».